3月13日，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃綱要》公布，其中在完善產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展生態(tài)方面提到，推進低空經(jīng)濟等新興領(lǐng)域立法。專業(yè)聲音指出，低空經(jīng)濟作為數(shù)字經(jīng)濟與航空經(jīng)濟融合的新賽道，是培育新質(zhì)生產(chǎn)力、構(gòu)建現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系的核心領(lǐng)域。我國要加快構(gòu)建權(quán)責清晰、運行高效、安全可控的法律制度環(huán)境，以法治力量引領(lǐng)和保障低空經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

（圖片來源：《中國航空報》）

我國低空經(jīng)濟發(fā)展面臨的制度性瓶頸正日益凸顯。華東政法大學(xué)航空法研究所主任于丹、上海通用航空行業(yè)協(xié)會副秘書長周瑩等人指出，第一，在法律法規(guī)層面，我國已經(jīng)建立起以民用航空法為核心，以民用航空安全保衛(wèi)條例、《通用航空飛行管制條例》等行政法規(guī)以及相關(guān)部門規(guī)章為組成部分的法律法規(guī)框架，但這些規(guī)范主要適用于民用航空領(lǐng)域。低空經(jīng)濟政策聚焦“數(shù)字化、智能化、綠色化”的航空活動，其法律訴求和規(guī)范內(nèi)容已超越了現(xiàn)行傳統(tǒng)航空經(jīng)濟活動的規(guī)范框架，亟須通過立法和修訂作出調(diào)整。第二，在空域管理層面，當前全國統(tǒng)一的空域分類標準不清晰，低空空域特別是1000米以下空域的管理和使用細則尚不完善，軍地民協(xié)同機制還未完全理順，飛行審批流程依然相對繁瑣。同時，低空經(jīng)濟涉及監(jiān)管部門多、業(yè)態(tài)復(fù)雜，但地方對低空空域的管理權(quán)限、審批流程、跨部門協(xié)作機制尚未完全厘清。

專家建議，立足我國低空經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀及需求，以精細化立法保障高質(zhì)量發(fā)展。一是探索推動低空經(jīng)濟專項立法。《中國航空報》文章指出，低空經(jīng)濟具備新質(zhì)生產(chǎn)力的顯著特征，應(yīng)通過專門立法來激勵發(fā)展、發(fā)揮功能。在低空界定上，應(yīng)結(jié)合真高及標高等概念對低空空域絕對高度予以明確，且在低空絕對高度設(shè)定上，以不影響民航公共運輸飛行為原則，拓展低空的空域范圍，平衡公共安全維護、交通管制便捷、資源高效利用之間的關(guān)系。在安全保障方面，應(yīng)依法確立安全為先原則，并將此貫穿低空經(jīng)濟發(fā)展全過程，包括航空器制造與登記、運營方資質(zhì)和許可、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運營、交通規(guī)則制定及監(jiān)管、數(shù)據(jù)采集并合規(guī)。在支持保障方面，加強對低空經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)與規(guī)劃；鼓勵成立低空經(jīng)濟領(lǐng)域行業(yè)協(xié)會、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，發(fā)揮國資引導(dǎo)作用，帶動社會資本參與；完善投融資服務(wù)體系，加大技術(shù)創(chuàng)新支持和知識產(chǎn)權(quán)保護，支持標準體系和試驗驗證平臺建設(shè)，深化國際合作。

二是完善刑事立法建立產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的法律風險預(yù)期。華東政法大學(xué)刑事法學(xué)院教授毛玲玲指出，無人機在法律上的定位直接影響罪名適用——是作為航空器、交通工具還是工業(yè)產(chǎn)品，決定了是否構(gòu)成以航空器為對象的犯罪、是否構(gòu)成危險駕駛罪，以及因設(shè)計缺陷導(dǎo)致事故時如何追究責任。從刑法角度而言，是基于風險預(yù)防還是事后懲罰，其責任配置邏輯不同，需要區(qū)分故意與過失、危險犯與結(jié)果犯。對此，需要通過明確的刑事立法或司法解釋，為產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)主體（設(shè)計者、生產(chǎn)者、銷售者、運營者、操控者）提供清晰的行為邊界和法律后果預(yù)期，引導(dǎo)其自行進行風險評估與行為調(diào)整。

三是優(yōu)化立法體系推動低空空域管理改革。北京臨空國際技術(shù)研究院院長馬劍等人指出，加快推進低空空域管理相關(guān)基礎(chǔ)性法規(guī)出臺，為行業(yè)發(fā)展提供基本遵循；同時制定細化的操作細則，明確不同高度空域的使用規(guī)范及各類飛行器的飛行要求，為管理系統(tǒng)建設(shè)與實際管控提供精準依據(jù)，同時為低空航路劃設(shè)、空域資源高效利用提供合法遵循。此外，2023年底發(fā)布的《中華人民共和國空域管理條例（征求意見稿）》提出“管用分離”原則，是有效解決空域多頭管理的重要舉措。尤其是授權(quán)地方政府按照責任分工參與低空空域管理職能后，明確各方職責劃分至關(guān)重要。未來還可探索推行空管地區(qū)化管理模式，授權(quán)省級地方政府相關(guān)部門參與低空空域管理，充分激活地方政府的管理權(quán)責與積極性。

參考資料：

1. 全國政協(xié)委員呂紅兵：建議加快低空經(jīng)濟立法節(jié)奏，明確低空空域權(quán)屬

2. 75號咖啡·檢談精粹｜法治護航低空經(jīng)濟安全環(huán)境理論與實務(wù)交流會

3. 低空經(jīng)濟如何飛得穩(wěn)飛得遠？代表委員這樣說

4. 繪制“空中路網(wǎng)”：低空空域管理怎么改？

來源：法治網(wǎng)輿情中心（ID：fzwyqzx）

策劃統(tǒng)籌：付萌

分析師：趙鴿

新媒體編輯：劉思源