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中央經(jīng)濟工作會議明確提出，必須堅持投資于物和投資于人緊密結合，必須以苦練內(nèi)功來應對外部挑戰(zhàn)。“投資于人”是我國經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段的必然要求，為“十五五”時期的投資錨定了方向、提供了指引。政府債券作為積極財政政策的重要抓手，應更多用于“投資于人”，聚焦人的需求和發(fā)展，推動經(jīng)濟社會高質量發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展。

“投資于人”是立足新時代我國社會主要矛盾提出的新發(fā)展導向，要求將更多資金和資源投入教育、生育、醫(yī)療、養(yǎng)老等與民生、人力發(fā)展高度相關的領域。長期以來，我國居民消費率明顯低于全球主要經(jīng)濟體。2024年消費支出對經(jīng)濟增長的貢獻率為44.5％，較2023年有所減弱。這與對人的投資仍不足有關。如果過度注重投資于物，不僅會導致邊際效益遞減，還可能引發(fā)供求失衡，尤其是產(chǎn)能失衡。而投資于人將有助于優(yōu)化公共服務供給、提升人力資本，釋放人作為消費主體、生產(chǎn)主體和創(chuàng)新源泉的作用，通過民生改善打開內(nèi)需增長新空間。這不僅有利于破解結構性矛盾，還能增強經(jīng)濟增長內(nèi)生動力，以新需求引領新供給。

近期召開的中共中央政治局會議強調，堅持民生為大，努力為人民群眾多辦實事?！笆奈濉逼陂g，我國有近100萬億元財政資金投向民生領域，政府債券始終將保障和改善民生作為政策的重要著力點。自2015年以來，政府債券持續(xù)擴容，今年9月末余額達到93萬億元，穩(wěn)居債券市場第一大券種。政府債券的主要投向既包括重大基礎設施項目，如交通、水利、能源等項目，又涵蓋大量教育、醫(yī)療、保障性住房等公共服務或民生項目。此外，2024年國家安排1500億元超長期特別國債支持消費品以舊換新，2025年又安排3000億元支持加力擴圍實施消費品以舊換新，有效促進了消費，帶動了經(jīng)濟增長。

也要看到，當前國際環(huán)境依然復雜嚴峻，國內(nèi)經(jīng)濟運行依然面臨不少挑戰(zhàn)，仍需實施更加積極有為的宏觀政策，堅持穩(wěn)中求進、提質增效的政策導向。目前，政府債券投資重點放在基礎設施建設等物質資本上。其中，專項債近幾年主要用于市政建設和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎設施、交通基礎設施這兩大領域，超長期特別國債則大力支持“兩重”中的重大基礎設施。如今年前11個月用于項目建設的專項債中，約27％投向市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎設施，17％投向交通基礎設施。各類政府債券與一般財政資金存在差異，要圍繞公共消費、民生保障等分類加強項目謀劃與創(chuàng)新。

接下來，政府債券需統(tǒng)籌兼顧供給與需求、消費與投資，進一步優(yōu)化投向、提升效率，將重點更加聚焦投資于人，為投資于物錨定新方向，持續(xù)優(yōu)化債券的額度、投向及運作模式。

一方面，在現(xiàn)有政策框架基礎上擴大民生領域專項債、國債等資金的額度，并加強項目謀劃與儲備，確保資金有效落地。維持較高的政府債券規(guī)模以增強財力，騰出更多資金用于解決群眾急難愁盼的民生項目和人力資本領域。此外，延續(xù)特別國債支持以舊換新政策，促進消費與投資的良性循環(huán)，并加快布局數(shù)字、綠色、智能等新型消費領域的政府債券項目?？衫谜畟Y金作為項目資本金、“債券資金＋社會資本”等杠桿撬動或引導模式，吸引社會資本參與民生、消費領域的項目投資運營。

另一方面，應積極拓展政府債券使用范圍、創(chuàng)新政府債券品種，允許部分政府債券投向符合條件的民生或人力資本。例如，可借鑒國外經(jīng)驗設立人力資本債券、社會債券、可持續(xù)發(fā)展債券等新品種，專門用于育兒、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等特定領域。繼續(xù)強化財政與金融的協(xié)同，如通過政府債券補充銀行資本金、設立產(chǎn)業(yè)引導基金、“政府債券＋市場化融資”等方式，支持相關領域發(fā)展。在此過程中，需充分調動各方主體的積極性，既要關注人的能力提升和潛能開發(fā)，也要重視支撐民生的物質技術基礎。

（作者系中國社會科學院大學教授、博士生導師）