編者按

作為連續(xù)三年被寫(xiě)入政府工作報(bào)告的新興產(chǎn)業(yè)，低空經(jīng)濟(jì)正以前所未有的態(tài)勢(shì)崛起，成為培育新質(zhì)生產(chǎn)力、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要引擎。這片“新藍(lán)?！痹卺尫啪薮蠼?jīng)濟(jì)潛能的同時(shí)，也對(duì)法治保障能力提出了全新要求。如何在保障安全的前提下推動(dòng)低空經(jīng)濟(jì)“飛起來(lái)、管得住”？一個(gè)覆蓋廣泛、市場(chǎng)規(guī)范的低空保險(xiǎn)體系將如何護(hù)航低空經(jīng)濟(jì)行穩(wěn)致遠(yuǎn)？本期評(píng)論版刊發(fā)一組專家稿件，與讀者一同交流探討，敬請(qǐng)關(guān)注。

法治賦能低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展

袁發(fā)強(qiáng)

近年來(lái)，我國(guó)低空經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，無(wú)人機(jī)物流、空中游覽、城市空中交通等新興業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)，成為推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要力量。在此背景下，2025年年底新修訂的民用航空法及時(shí)回應(yīng)低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，在“發(fā)展促進(jìn)”一章中首次就低空飛行管理作出原則性、結(jié)構(gòu)性規(guī)范，必將對(duì)我國(guó)低空交通運(yùn)輸和研發(fā)制造產(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

當(dāng)前，我國(guó)低空飛行器研發(fā)技術(shù)和制造產(chǎn)業(yè)在國(guó)際上處于領(lǐng)先地位，但出于民航安全考量，長(zhǎng)期以來(lái)低空空域開(kāi)放程度較低、限制較多，造成低空飛行器在國(guó)內(nèi)的實(shí)際運(yùn)用率不高。這不僅阻礙了低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展，也使人民群眾難以享受到新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展帶來(lái)的便利與生活消費(fèi)的樂(lè)趣。近年來(lái)，部分地區(qū)通過(guò)地方立法和鼓勵(lì)政策促進(jìn)低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但由于缺乏國(guó)家層面的法律保障，統(tǒng)一、開(kāi)放、有序的市場(chǎng)環(huán)境尚未形成。筆者認(rèn)為，發(fā)展低空經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵在于能夠“飛起來(lái)、管得住”。

“飛起來(lái)”是低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提，這要求政府在保障安全的前提下，開(kāi)放低空空域、放寬營(yíng)運(yùn)企業(yè)準(zhǔn)入條件、簡(jiǎn)化運(yùn)營(yíng)航行審批流程。修訂后的民用航空法明確規(guī)定“國(guó)家采取措施優(yōu)化低空空域資源配置”，這既表明了支持低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展的態(tài)度，也要求拿出切實(shí)可行的方案和措施。各地在統(tǒng)籌安全的前提下，相繼劃定明確的低空飛行空域。例如，上海市于去年12月陸續(xù)發(fā)布《上海市微型輕型小型無(wú)人駕駛航空器適飛空域范圍》《上海市民用無(wú)人駕駛航空器飛行安全管理暫行辦法》，劃定了上海市內(nèi)微型輕型小型無(wú)人駕駛航空器可以飛行的空域，并對(duì)無(wú)人駕駛航空器生產(chǎn)銷售、操控人員培訓(xùn)、飛行活動(dòng)申報(bào)管理等作出規(guī)定。

“管得住”是低空經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的保障，這要求政府主管部門(mén)注重科學(xué)管理與協(xié)同管理。修訂后的民用航空法提出“推動(dòng)建設(shè)民用低空飛行和應(yīng)用相關(guān)監(jiān)管服務(wù)平臺(tái)”。低空飛行活動(dòng)具有主體多元、場(chǎng)景多樣、動(dòng)態(tài)性強(qiáng)等特點(diǎn)，以航拍為例，涉及攝影愛(ài)好者、商業(yè)企業(yè)、藝術(shù)團(tuán)體等不同主體，在拍攝中還可能涉及被拍攝對(duì)象的個(gè)人隱私、重點(diǎn)單位安全保衛(wèi)等問(wèn)題，需要標(biāo)出限制飛行區(qū)域。再如，城市低空物流運(yùn)輸雖然能便利群眾生活，但對(duì)飛行器的可靠性和安全管理提出了極高要求。傳統(tǒng)的條塊管理模式難以統(tǒng)籌解決低空飛行引發(fā)的各類安全問(wèn)題，而民用低空飛行監(jiān)管服務(wù)平臺(tái)能夠便捷高效辦理飛行管控審批手續(xù)，有效彌補(bǔ)安全管理漏洞，助力落實(shí)各方法律責(zé)任。

修訂后的民用航空法還要求建立健全適應(yīng)低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的適航審定、飛行管理等制度和標(biāo)準(zhǔn)，這既是落實(shí)安全保障要求的需要，也為促進(jìn)科技成果有效轉(zhuǎn)化提供了指引。過(guò)去，由于缺乏明確統(tǒng)一的適航標(biāo)準(zhǔn)，科技企業(yè)在研制大中型無(wú)人機(jī)時(shí)往往處于“先研制、后審定”的被動(dòng)狀態(tài)，需要根據(jù)審定情況修改設(shè)計(jì)。新法施行后，民航主管部門(mén)可以通過(guò)適航審定全程參與、指導(dǎo)研發(fā)，科技企業(yè)也能依據(jù)明確標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)展產(chǎn)品設(shè)計(jì)。這有利于加速技術(shù)轉(zhuǎn)化，節(jié)約從設(shè)計(jì)定型到產(chǎn)品量產(chǎn)的成本，使型號(hào)和樣機(jī)更快獲得市場(chǎng)認(rèn)可，助力企業(yè)獲取資金支持進(jìn)而做大做強(qiáng)。

此外，新法高度重視地方政府在推動(dòng)本地低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用。一方面，中、短距離的低空運(yùn)輸需要地方政府根據(jù)地面具體情況規(guī)劃航線；另一方面，低空產(chǎn)業(yè)可帶動(dòng)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展。新法專門(mén)提及省級(jí)人民政府制定發(fā)展規(guī)劃、完善政策措施的權(quán)限。通過(guò)省級(jí)政府統(tǒng)籌市縣區(qū)域情況出臺(tái)政策措施，既能發(fā)揮地方政府了解本地實(shí)際情況、及時(shí)制定和調(diào)整規(guī)劃的作用，又能推動(dòng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)地方運(yùn)輸市場(chǎng)和產(chǎn)業(yè)布局，形成中央和地方聯(lián)動(dòng)的管理結(jié)構(gòu)，激發(fā)地方發(fā)展活力。

考慮到低空經(jīng)濟(jì)與低空交通管理的特點(diǎn)，未來(lái)民用航空法律體系應(yīng)更加系統(tǒng)化、多層次化，不再僅以民航主管機(jī)關(guān)為管理主體、以航空公司和機(jī)場(chǎng)為被管理對(duì)象，而是要全方位規(guī)范民用航空活動(dòng)，形成以全國(guó)性民用航空立法為核心、地方立法及政策規(guī)章為補(bǔ)充的法律體系，為低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供系統(tǒng)性的制度保障和堅(jiān)實(shí)的法治支撐。

（作者系華東政法大學(xué)國(guó)際法學(xué)院教授、上海市法學(xué)會(huì)航空法研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)兼秘書(shū)長(zhǎng)）

為低空產(chǎn)業(yè)系好“安全帶”

王天凡

近年來(lái)，低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈“起跑即沖刺”之勢(shì)。一邊，海南、遼寧、江蘇等地正立足稟賦加快構(gòu)建產(chǎn)業(yè)生態(tài)；另一邊，深圳無(wú)人機(jī)跨海送貨、四川大學(xué)華西醫(yī)院空中轉(zhuǎn)運(yùn)醫(yī)療樣本已成常態(tài)?？梢钥吹剑涂战?jīng)濟(jì)的應(yīng)用場(chǎng)景正在從炫技表演邁向“實(shí)際應(yīng)用”。

當(dāng)無(wú)人機(jī)穿行城市，“空中的士”走進(jìn)生活，一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題也隨之浮現(xiàn)：一旦發(fā)生事故，責(zé)任該由誰(shuí)承擔(dān)？今年2月，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、國(guó)家金融監(jiān)督管理總局、中國(guó)民用航空局聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于推動(dòng)低空保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），首次系統(tǒng)性部署低空保險(xiǎn)發(fā)展路徑，旨在為這一新興產(chǎn)業(yè)系好“安全帶”。

據(jù)預(yù)測(cè)，2030年我國(guó)低空經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)規(guī)模有望突破2萬(wàn)億元。在無(wú)人機(jī)物流、空中游覽等新業(yè)態(tài)層出不窮的同時(shí)，無(wú)人機(jī)“黑飛”等問(wèn)題不時(shí)發(fā)生，安全風(fēng)險(xiǎn)也在累積。低空空域管理關(guān)乎產(chǎn)業(yè)發(fā)展，也關(guān)乎國(guó)家安全與公眾安全。在此背景下，保險(xiǎn)作為一種風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，其重要性日益凸顯。

《意見(jiàn)》的出臺(tái)標(biāo)志著低空保險(xiǎn)從行業(yè)自發(fā)走向制度規(guī)范，其明確提出到2027年無(wú)人駕駛航空器責(zé)任保險(xiǎn)強(qiáng)制投保制度初步建立，到2030年低空保險(xiǎn)政策框架基本形成?！兑庖?jiàn)》的核心亮點(diǎn)是要求加快建立無(wú)人駕駛航空器責(zé)任保險(xiǎn)強(qiáng)制投保制度，這一制度能夠有效分散涉及不特定公眾的飛行風(fēng)險(xiǎn)，確保受害人及時(shí)獲賠。事實(shí)上，2024年1月1日起施行的《無(wú)人駕駛航空器飛行管理暫行條例》已對(duì)投保責(zé)任保險(xiǎn)作出規(guī)定。此次《意見(jiàn)》進(jìn)一步將強(qiáng)制投保納入飛行活動(dòng)審批等管理環(huán)節(jié)的審查前置條件，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)事中事后核查，研究制定責(zé)任認(rèn)定、處置程序等配套制度。這意味著，低空“交強(qiáng)險(xiǎn)”落地已成定局。

當(dāng)前，低空保險(xiǎn)發(fā)展面臨一系列現(xiàn)實(shí)困境：從需求端看，由于飛行環(huán)境復(fù)雜、風(fēng)險(xiǎn)難以評(píng)定，加之保險(xiǎn)費(fèi)率較高，不少低空企業(yè)對(duì)投保望而卻步；從供給側(cè)看，保險(xiǎn)公司受運(yùn)行數(shù)據(jù)少、保費(fèi)規(guī)模小等因素制約，多數(shù)產(chǎn)品還處于測(cè)試階段。而風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法有效識(shí)別，正是保險(xiǎn)產(chǎn)品難以合理定價(jià)、持續(xù)運(yùn)營(yíng)的核心癥結(jié)。

針對(duì)上述問(wèn)題，《意見(jiàn)》開(kāi)出了系統(tǒng)性“藥方”。首先，夯實(shí)數(shù)據(jù)底座，讓風(fēng)險(xiǎn)“可衡量”?！兑庖?jiàn)》提出加快建設(shè)低空保險(xiǎn)信息平臺(tái)，探索與低空智能網(wǎng)聯(lián)系統(tǒng)對(duì)接，實(shí)現(xiàn)承保理賠、飛行運(yùn)行、企業(yè)信用等基礎(chǔ)信息以及地理氣象等風(fēng)險(xiǎn)信息的共享，這有助于為保險(xiǎn)公司合理定價(jià)奠定基礎(chǔ)。其次，統(tǒng)一規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)，讓市場(chǎng)“有章可循”。針對(duì)各家公司保險(xiǎn)條款缺乏統(tǒng)一規(guī)范的現(xiàn)狀，《意見(jiàn)》要求出臺(tái)無(wú)人駕駛航空器責(zé)任保險(xiǎn)示范條款及服務(wù)指引，明確基本責(zé)任范圍和最低保障限額，這有助于為強(qiáng)制責(zé)任險(xiǎn)制度的實(shí)施掃清障礙。最后，強(qiáng)化專業(yè)能力，讓服務(wù)“跟得上”。《意見(jiàn)》要求引導(dǎo)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)低空新型風(fēng)險(xiǎn)研究，支持通過(guò)再保險(xiǎn)等方式分散風(fēng)險(xiǎn)，這有助于保險(xiǎn)服務(wù)更好發(fā)揮事前防控、事中干預(yù)的功能。

站在政策落地的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，推動(dòng)低空保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展，離不開(kāi)理論與實(shí)踐的深度融合。其一，堅(jiān)持?jǐn)?shù)據(jù)先行，為可保風(fēng)險(xiǎn)的確定提供必要基礎(chǔ)。應(yīng)依托《意見(jiàn)》提出的信息平臺(tái)，在先行區(qū)開(kāi)展數(shù)據(jù)接入試點(diǎn)，適度向保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開(kāi)放飛行運(yùn)行、事故記錄等數(shù)據(jù)，為科學(xué)判斷保險(xiǎn)標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)狀況提供依據(jù)。其二，明確責(zé)任條款規(guī)則。制定示范條款須嚴(yán)格遵循保險(xiǎn)法相關(guān)規(guī)定，結(jié)合低空活動(dòng)特殊性，清晰界定“意外事故”的法律定位，細(xì)化除外責(zé)任適用情形，使責(zé)任范圍與最低保障限額設(shè)置既符合強(qiáng)制投保的公共政策目標(biāo)，又恪守?fù)p失補(bǔ)償原則，減少理賠時(shí)的權(quán)責(zé)模糊問(wèn)題。其三，實(shí)行差別費(fèi)率，以市場(chǎng)化機(jī)制引導(dǎo)合規(guī)行為。可借鑒機(jī)動(dòng)車交強(qiáng)險(xiǎn)浮動(dòng)費(fèi)率機(jī)制，將投保主體的安全合規(guī)記錄與費(fèi)率掛鉤，對(duì)記錄良好者給予優(yōu)惠，對(duì)“黑飛”、事故多發(fā)者提高費(fèi)率甚至拒保，以經(jīng)濟(jì)杠桿促使運(yùn)營(yíng)主體自覺(jué)遵守法律法規(guī)。其四，低空保險(xiǎn)應(yīng)在保障安全的同時(shí)堅(jiān)持商業(yè)可持續(xù)原則，避免加重產(chǎn)業(yè)負(fù)擔(dān)。

隨著《意見(jiàn)》各項(xiàng)舉措的落地，一個(gè)保障有力、市場(chǎng)規(guī)范的低空保險(xiǎn)體系將逐步成型。只有當(dāng)每一架升空的飛行器都有保險(xiǎn)護(hù)航，低空經(jīng)濟(jì)才能實(shí)現(xiàn)從“飛起來(lái)”到“用起來(lái)”的跨越，真正行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

（作者系北京航空航天大學(xué)法學(xué)院副教授）