讓支持起訴充分發(fā)揮其應有的功能，既是維護特殊群體合法權(quán)益、實現(xiàn)個案實質(zhì)公平的現(xiàn)實需要，也是保護社會公共利益、促進社會和諧穩(wěn)定的必然要求

□ 譚秋桂

近日，最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于辦理民事支持起訴案件若干問題的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），這是“兩高”首次聯(lián)合制定辦理支持起訴案件的程序規(guī)范。《指導意見》立足解決民事支持起訴工作中的突出問題，著力完善相關(guān)工作機制，邁出了構(gòu)建支持起訴制度的重要一步。

我國民事訴訟法第15條規(guī)定，機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位對損害國家、集體或者個人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴。這就是支持起訴原則的法律依據(jù)。之所以確立這一原則，核心目的是為權(quán)利受侵害卻無力、不敢或不善維權(quán)的主體提供法治支撐。

一般認為，支持起訴原則借鑒了前蘇聯(lián)的立法成果，同時深深植根于我國本土的法治實踐。早在1946年頒行的《陜甘寧邊區(qū)暫行檢察條例》中，“協(xié)助自訴”就被列為檢察機關(guān)的法定職權(quán)之一。1982年頒行的《中華人民共和國民事訴訟法（試行）》規(guī)定了支持起訴原則。為破解特殊群體“有理卻不敢打、不會打或者打不起官司”的現(xiàn)實困境，我國堅持“支持而不替代”的基本立場，力求在補強訴權(quán)與尊重當事人處分權(quán)之間找到平衡。

1991年頒行的民事訴訟法沿襲了支持起訴原則的規(guī)定。在缺乏具體制度規(guī)范的情況下，婦聯(lián)、工會、未成年人保護機構(gòu)等社會團體依據(jù)該原則，積極開展相關(guān)實踐，積累了豐富經(jīng)驗。2017年修改后的民事訴訟法將支持起訴范圍拓展至破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全等公益訴訟領(lǐng)域，并明確檢察機關(guān)可以作為支持起訴的主體。2021年《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》將支持起訴納入檢察監(jiān)督業(yè)務范圍。2022年《民事檢察部門支持起訴工作指引》明確了檢察機關(guān)支持起訴的原則、條件、范圍與程序。多年來的實踐探索，為此次“兩高”聯(lián)合出臺統(tǒng)一規(guī)范奠定了基礎。

隨著社會治理水平的不斷提升，人民群眾對公平正義、權(quán)利保障的期盼愈發(fā)強烈。構(gòu)建支持起訴制度，進一步明確支持起訴的范圍和程序，制定具體可操作的規(guī)范，讓支持起訴充分發(fā)揮其應有的功能，既是維護特殊群體合法權(quán)益、實現(xiàn)個案實質(zhì)公平的現(xiàn)實需要，也是保護社會公共利益、促進社會和諧穩(wěn)定的必然要求。

作為憲法規(guī)定的國家法律監(jiān)督機關(guān)，人民檢察院擔任支持起訴的主體具有天然優(yōu)勢?！吨笇б庖姟返某雠_，是對檢察機關(guān)支持起訴職責的制度化確認與規(guī)范化指引，有助于規(guī)范人民檢察院和人民法院辦理支持起訴案件的行為和程序，提升支持起訴工作質(zhì)效，真正實現(xiàn)立法目的。

《指導意見》體現(xiàn)了權(quán)利保障與程序規(guī)范并重的理念，具有很強的實踐指引價值。其明確要求在民事支持起訴活動中，人民法院、人民檢察院應當充分尊重當事人意愿。這一規(guī)定強調(diào)了檢察機關(guān)的“支持”作用，而非替代當事人行使訴權(quán)?！吨笇б庖姟妨信e了7種可以申請支持起訴的情形，為提起訴訟確有困難的當事人提供了明確指引；同時，規(guī)定了檢察機關(guān)的主要職責包括協(xié)助當事人明確訴訟請求、必要時為當事人提供法律咨詢、協(xié)調(diào)申請法律援助等，當事人有和解意愿的，應引導支持其達成和解。此外，《指導意見》明確檢察機關(guān)決定支持起訴的，應當制作《支持起訴意見書》；決定不支持起訴的，也應告知當事人。這些要求將民事訴訟法第15條的抽象規(guī)定轉(zhuǎn)化為具體可感的司法服務，為特殊群體維護自身合法權(quán)益提供了清晰、可操作的行動指南。

《指導意見》還明確了檢法兩家的職能銜接機制：人民法院支持人民檢察院依法履行支持起訴職能，保障訴訟活動順利進行；人民檢察院作出支持起訴決定的，應當將相關(guān)意見告知同級法院；法院應當將裁判文書送交或者將不制作調(diào)解書案件的調(diào)解結(jié)果書面告知支持起訴的檢察院；此外，法院、檢察院可通過提出司法建議、檢察建議等方式，督促協(xié)調(diào)有關(guān)部門和單位履職盡責。這些規(guī)定明確了檢法兩家辦理支持起訴案件的職能關(guān)系，有利于確保支持起訴工作的規(guī)范有序開展。

總之，以具體、可操作的規(guī)范更好推動支持起訴原則發(fā)揮作用，既是維護特殊群體合法權(quán)益、守護社會公共利益的現(xiàn)實需要，也是全面依法治國的內(nèi)在要求。從這個角度看，構(gòu)建完善的支持起訴制度意義重大。期待司法機關(guān)以《指導意見》的實施為新起點，在實踐中不斷健全支持起訴制度體系，以制度之力更好守護公平正義、提升社會治理水平。

（作者系中國政法大學訴訟法學研究院教授）