□ 王洋（中國(guó)海洋大學(xué)法學(xué)院講師）

“十五五”時(shí)期是我國(guó)加快建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)、交通強(qiáng)國(guó)的關(guān)鍵階段。當(dāng)前，環(huán)渤海、長(zhǎng)三角、粵港澳大灣區(qū)等區(qū)域正在協(xié)同打造世界級(jí)港口群，在“一省一港”模式的基礎(chǔ)上，需要進(jìn)一步推動(dòng)“區(qū)域港口集群化、一體化發(fā)展”。但部分地區(qū)港口同質(zhì)化建設(shè)、“內(nèi)卷式”競(jìng)爭(zhēng)等問(wèn)題仍存在，法律供給與制度需求之間的矛盾日益凸顯。對(duì)此，一方面應(yīng)加快修訂港口法，及時(shí)回應(yīng)沿海港口群優(yōu)化整合的現(xiàn)實(shí)需求；另一方面推動(dòng)港口相關(guān)法律制度與反壟斷法的有效銜接與協(xié)同適配。

修訂港口法，及時(shí)回應(yīng)“有序推進(jìn)沿海港口群優(yōu)化整合”

現(xiàn)行港口法采用了以單個(gè)港口為基本單元、以行政區(qū)劃為管理邊界的制度設(shè)計(jì)，這與港口群的跨區(qū)域、網(wǎng)絡(luò)化特征存在沖突。港口法第三條將港口界定為“由一定范圍的水域和陸域組成的區(qū)域”，雖允許其包含多個(gè)港區(qū)，但規(guī)范的單元始終是“港口”這一空間實(shí)體，缺乏對(duì)跨行政區(qū)域港口集群的制度供給。在管理權(quán)限方面，第六條將管理權(quán)限嚴(yán)格限定于“本行政區(qū)域內(nèi)”，此種按行政區(qū)劃切割的管理模式，使得不同行政區(qū)域的港口之間缺乏法定協(xié)調(diào)機(jī)制。在規(guī)劃制度方面，第八條要求港口總體規(guī)劃以“一個(gè)港口”為編制單元，難以容納跨省港口群的統(tǒng)籌布局?？傮w而言，現(xiàn)行港口法尚未為跨區(qū)域港口群協(xié)同提供頂層設(shè)計(jì)。

實(shí)踐中，跨省沿海港口群的協(xié)同治理主要依賴國(guó)家政策文件。例如，2007年《港口規(guī)劃管理規(guī)定》已涉及“跨省、自治區(qū)、直轄市或者省、自治區(qū)行政區(qū)內(nèi)跨市的港口布局規(guī)劃”，并明確其由交通部組織有關(guān)省級(jí)人民政府港口行政管理部門(mén)共同編制，一定程度上填補(bǔ)了港口法在跨區(qū)域協(xié)同方面的制度空白；2024年，交通運(yùn)輸部印發(fā)的《關(guān)于新時(shí)代加強(qiáng)沿海和內(nèi)河港口航道規(guī)劃建設(shè)的意見(jiàn)》進(jìn)一步提出“強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和部省協(xié)同”，并規(guī)定了分區(qū)域的協(xié)同要求及配套機(jī)制。然而，上述政策文件在效力層級(jí)、約束力度與制度穩(wěn)定性方面仍有提升空間。由于缺乏法律強(qiáng)制力，相關(guān)文件對(duì)跨省協(xié)同多以引導(dǎo)激勵(lì)為主，剛性約束機(jī)制有待進(jìn)一步健全。

地方立法雖在本省港口一體化方面進(jìn)行了積極探索，但地方立法的先行先試難以從根本上填補(bǔ)港口法在協(xié)同問(wèn)題上的制度空白。即便地方有意創(chuàng)新，也常面臨上位法依據(jù)不足的困境；此外港口一體化涉及稅收分享、投資分?jǐn)偟葟?fù)雜利益協(xié)調(diào)機(jī)制，難以僅通過(guò)地方立法獨(dú)立解決；各省港口條例在立法導(dǎo)向、核心制度、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范上各行其是，呈現(xiàn)碎片化特征，缺乏統(tǒng)一框架。

因此，“十五五”時(shí)期亟須加快港口法修訂，以滿足加快建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)的現(xiàn)實(shí)需要。2023年，《中華人民共和國(guó)港口法（修訂征求意見(jiàn)稿）》已與《港口規(guī)劃管理規(guī)定》相關(guān)規(guī)定相銜接，對(duì)港口群協(xié)同發(fā)展作出初步回應(yīng)，增設(shè)“跨省、自治區(qū)、直轄市的港口布局規(guī)劃”，并明確由國(guó)務(wù)院交通運(yùn)輸主管部門(mén)會(huì)同有關(guān)省級(jí)人民政府共同編制、報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。這一制度設(shè)計(jì)突破了現(xiàn)行法以單個(gè)港口為基本單元、以行政區(qū)劃為邊界的局限，為跨省港口群的規(guī)劃協(xié)同提供了法律依據(jù)。未來(lái)，港口法修訂除確立跨省港口布局規(guī)劃的法定地位外，還應(yīng)在頂層設(shè)計(jì)中強(qiáng)化省級(jí)統(tǒng)籌與區(qū)域協(xié)同的雙重保障，明確地方立法的相應(yīng)權(quán)限，并確立相關(guān)利益協(xié)調(diào)機(jī)制與橫向補(bǔ)償機(jī)制，為統(tǒng)一地方立法提供適當(dāng)框架。

港口相關(guān)立法與反壟斷法的協(xié)調(diào)

除修訂港口法外，在全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的背景下，“有序推進(jìn)沿海港口群優(yōu)化整合”還意味著各港口從分散競(jìng)爭(zhēng)走向整合、打破區(qū)域壁壘?！坝行颉倍謱?shí)際上蘊(yùn)含了對(duì)港口間良性競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)范要求，涉及產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策的銜接，集中體現(xiàn)為港口相關(guān)法律與反壟斷法之間的協(xié)調(diào)問(wèn)題。

港口作為特定區(qū)位的公共基礎(chǔ)設(shè)施，因其地理唯一性等特征，本身即具備自然壟斷屬性，在特定區(qū)域內(nèi)擁有較強(qiáng)的市場(chǎng)力量，其他經(jīng)營(yíng)者往往高度依賴相關(guān)港口。港口法第二十九條雖原則性規(guī)定了“港口經(jīng)營(yíng)人不得實(shí)施壟斷行為和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為”，但缺乏具體規(guī)范。實(shí)踐中，“沿海港口群優(yōu)化整合”在形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)、提升效率的同時(shí)，必然涉及經(jīng)營(yíng)者市場(chǎng)力量的積聚。特別是省級(jí)港口集團(tuán)組建、跨省港口合并等，往往觸及經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)問(wèn)題。港口合并過(guò)程中，需警惕未經(jīng)申報(bào)或申報(bào)后尚未獲批準(zhǔn)即實(shí)施集中的情形；若港口構(gòu)成“必需設(shè)施”，則經(jīng)營(yíng)者集中審查中亦可附加合理?xiàng)l件開(kāi)放基礎(chǔ)設(shè)施。

此外，還需重點(diǎn)防范兩類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)：一是濫用市場(chǎng)支配地位的風(fēng)險(xiǎn)。整合后的港口集團(tuán)在轄區(qū)內(nèi)往往具備市場(chǎng)支配地位，若實(shí)施不公平高價(jià)、限定交易、附加不合理交易條件等行為，可能構(gòu)成濫用市場(chǎng)支配地位。例如，若港口濫用其“必需設(shè)施”地位，強(qiáng)制要求船公司使用本集團(tuán)下屬企業(yè)提供的服務(wù)，或?qū)Σ豢筛?jìng)爭(zhēng)的本地外貿(mào)集裝箱業(yè)務(wù)收取過(guò)高費(fèi)用，或附加與交易本身無(wú)關(guān)的條件，很可能完全排除相關(guān)服務(wù)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)。二是行政性壟斷的風(fēng)險(xiǎn)。地方政府在港口整合過(guò)程中，若以“整合”為名，通過(guò)行政命令將港口資源劃撥給特定國(guó)企，同時(shí)排除其他投資者的公平參與機(jī)會(huì)，將違反反壟斷法的相關(guān)規(guī)定?！豆礁?jìng)爭(zhēng)審查條例》實(shí)施后，原有的行政劃撥整合模式將面臨更嚴(yán)格的規(guī)范約束。

綜上，沿海港口群優(yōu)化整合必須尊重競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位。在此基礎(chǔ)上，港口相關(guān)立法應(yīng)與反壟斷法做好銜接。在港口法修訂中，不僅應(yīng)明確禁止港口經(jīng)營(yíng)人的壟斷行為，還可通過(guò)反壟斷指南等方式，對(duì)港口優(yōu)化整合中的具體問(wèn)題作出細(xì)化規(guī)定，明確相關(guān)豁免情形；尤為重要的是，在港口整合過(guò)程中應(yīng)強(qiáng)化公平競(jìng)爭(zhēng)審查，切實(shí)防范地方保護(hù)主義。