□ 本報(bào)記者 朱寧寧 戰(zhàn)海峰

規(guī)范性文件，即人們通常所稱的“紅頭文件”，首次有了地方性法規(guī)專門規(guī)范。

3月25日，重慶市六屆人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議表決通過(guò)《重慶市規(guī)范性文件管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），《條例》將于6月1日起施行。《條例》將重慶市各級(jí)各類規(guī)范性文件納入全生命周期管理體系，為破解規(guī)范性文件制發(fā)管理不統(tǒng)一不規(guī)范、進(jìn)一步夯實(shí)超大城市現(xiàn)代化治理制度底座提供了地方立法支撐。

業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，重慶在全國(guó)率先出臺(tái)專門規(guī)范規(guī)范性文件管理工作的地方性法規(guī)，是深入推進(jìn)全面依法治市、提升治理體系現(xiàn)代化的創(chuàng)新舉措，也為全國(guó)規(guī)范性文件管理立法探索邁出開(kāi)創(chuàng)性一步。

提升文件質(zhì)量

規(guī)范性文件是貫徹黨的政策、承載法律實(shí)施、規(guī)范社會(huì)活動(dòng)的重要載體，涉及領(lǐng)域廣、數(shù)量大、層級(jí)多，事關(guān)公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國(guó)31個(gè)?。▍^(qū)、市）規(guī)范性文件總量已超38萬(wàn)件。以重慶市為例，近年來(lái)歸集的全市三級(jí)八類規(guī)范性文件9700余件，其中除市政府規(guī)章外的行政規(guī)范性文件8100余件，覆蓋各區(qū)縣政府及其部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處等。

規(guī)范性文件具有普遍約束力和反復(fù)適用性，是法治建設(shè)“最后一公里”的關(guān)鍵重點(diǎn)。然而，法律、行政法規(guī)對(duì)立法、政府規(guī)章制定雖有專門規(guī)范，但對(duì)其他廣泛存在的規(guī)范性文件的制定管理缺乏統(tǒng)一法治規(guī)范。社會(huì)各界對(duì)規(guī)范性文件的合法性、合理性、可行性、公開(kāi)性呼聲強(qiáng)烈。

針對(duì)如何加強(qiáng)規(guī)范性文件管理工作，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)明確鼓勵(lì)地方開(kāi)展相關(guān)立法探索。2025年12月公布的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于2025年備案審查工作情況的報(bào)告》提出“推動(dòng)地方人大開(kāi)展規(guī)范性文件法治化、規(guī)范化建設(shè)”，即支持地方探索通過(guò)制定地方性法規(guī)等方式，就規(guī)范性文件范圍、制定主體、制發(fā)權(quán)限、制定程序、合法性審查、備案審查、發(fā)布及入庫(kù)要求等作出規(guī)定，將規(guī)范性文件制定管理與監(jiān)督工作納入法治軌道，進(jìn)一步延伸備案審查工作效果，從源頭上提升規(guī)范性文件質(zhì)量和監(jiān)督管理水平。

中共重慶市委六屆六次全會(huì)提出“健全規(guī)范性文件全生命周期管理監(jiān)督機(jī)制”，為重慶市人大常委會(huì)此項(xiàng)立法明確了路徑指引和工作要求。

“黨中央賦予重慶探索超大城市現(xiàn)代化治理的重大使命，建立健全治理制度體系是工作基礎(chǔ)，加強(qiáng)規(guī)范性文件管理法治化規(guī)范化是題中應(yīng)有之義?！敝貞c市人大常委會(huì)備案審查工作委員會(huì)主任黃谷認(rèn)為，規(guī)范性文件制定主體層級(jí)多、涉及面廣，若無(wú)嚴(yán)格制度約束，極易管理失控，影響法治統(tǒng)一與治理效能。推動(dòng)規(guī)范性文件制定、發(fā)布、報(bào)備、實(shí)施全流程法治化、規(guī)范化，是順應(yīng)法治要求、實(shí)踐需要與社會(huì)期盼的必然選擇。

杜絕無(wú)權(quán)發(fā)文

《條例》共6章41條，聚焦規(guī)范性文件管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，推出一系列具有創(chuàng)新性的制度設(shè)計(jì)，核心亮點(diǎn)是“全口徑覆蓋、全流程規(guī)范、全周期管理”。

全口徑適用實(shí)現(xiàn)規(guī)范對(duì)象全覆蓋，是《條例》最突出的首創(chuàng)性亮點(diǎn)。《條例》將全市各級(jí)人大、“一府一委兩院”及法律法規(guī)授權(quán)組織制定的規(guī)范性文件均納入適用范圍，打破了以往規(guī)范性文件制發(fā)管理工作條塊分割、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一以及存在盲區(qū)等問(wèn)題。同時(shí)明確排除情形，既實(shí)現(xiàn)了“無(wú)死角”規(guī)范，又避免了適用范圍泛化，為基層執(zhí)行劃定了清晰邊界。

《條例》的另一創(chuàng)新亮點(diǎn)是源頭管控，設(shè)專章厘清規(guī)范性文件的制定主體及權(quán)限，針對(duì)不同制定機(jī)關(guān)的職權(quán)職責(zé)分類規(guī)定可以制定規(guī)范性文件的情形，從根本上杜絕無(wú)權(quán)發(fā)文、違規(guī)發(fā)文。《條例》明確，重慶市有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)以及法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織等可以制定規(guī)范性文件。同時(shí)，在全市推行“規(guī)范性文件制定主體清單制度”，由各系統(tǒng)、各區(qū)縣分別確定制定主體，清單以外的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、臨時(shí)機(jī)構(gòu)、未經(jīng)授權(quán)的公共企事業(yè)單位一律不得制定。

“這些制度可以從源頭上杜絕無(wú)權(quán)發(fā)文、隨意發(fā)文以及部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)‘降格發(fā)文’等現(xiàn)象?！蔽髂洗髮W(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)葉金育說(shuō)。

為既防止簡(jiǎn)單重復(fù)發(fā)文、照抄照搬，也防止政出多門、文件打架，《條例》將“精簡(jiǎn)必要”寫入總則，通過(guò)多項(xiàng)制度機(jī)制嚴(yán)控發(fā)文數(shù)量、提升文件質(zhì)量：建立制定計(jì)劃?rùn)C(jī)制，加強(qiáng)對(duì)規(guī)范性文件“立改廢清評(píng)”工作的統(tǒng)籌安排；設(shè)立必要性論證機(jī)制，對(duì)無(wú)制定必要的文件堅(jiān)決叫停。

值得一提的是，《條例》完善了聯(lián)合起草機(jī)制，避免政出多門；明確上位法已有明確規(guī)定、同級(jí)文件已作具體規(guī)范的，不得重復(fù)制定，一般不得要求制定配套文件。

“這些制度設(shè)計(jì)與重慶先行探索的部門規(guī)范性文件雙重備案審查機(jī)制有效銜接?！敝貞c市人大常委會(huì)備案審查工委綜合處負(fù)責(zé)人楊樂(lè)修介紹說(shuō)，近年來(lái)，重慶市探索推行政府部門行政規(guī)范性文件雙重備案審查聯(lián)動(dòng)機(jī)制，已覆蓋30個(gè)區(qū)縣，推動(dòng)有關(guān)區(qū)縣政府部門精簡(jiǎn)規(guī)范性文件制發(fā)逾30%，在精文減負(fù)方面切實(shí)減輕了基層負(fù)擔(dān)。

推動(dòng)全面公開(kāi)

規(guī)范性文件依法公開(kāi)，是保障群眾知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)的基本要求，是提升行政和司法公信力、確保政策和法律正確實(shí)施的重要基礎(chǔ)。“抽屜文件”“隱性文件”不公開(kāi)、不透明，容易造成政策執(zhí)行和法律實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)不一、公開(kāi)事項(xiàng)內(nèi)部化、權(quán)力運(yùn)行失范。

近年來(lái)，在全國(guó)人大常委會(huì)的指導(dǎo)下，重慶市人大常委會(huì)持續(xù)迭代升級(jí)“重慶市法規(guī)規(guī)章規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫(kù)”，目前已歸集全市9700余件規(guī)范性文件，并與“渝快辦”、政府文件數(shù)據(jù)庫(kù)、法檢機(jī)關(guān)公共服務(wù)平臺(tái)互聯(lián)互通，社會(huì)訪問(wèn)量突破1000萬(wàn)人次，文件下載量近60萬(wàn)件次，成為群眾和企業(yè)查詢政策的重要平臺(tái)。

為杜絕“抽屜文件”問(wèn)題，《條例》作出剛性規(guī)定，明確制定機(jī)關(guān)必須通過(guò)公報(bào)、門戶網(wǎng)站、公告欄等載體及時(shí)公布規(guī)范性文件，應(yīng)公開(kāi)而未公開(kāi)的，一律不得作為行使職權(quán)的依據(jù)。同時(shí)，要求所有規(guī)范性文件在“重慶市法規(guī)規(guī)章規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫(kù)”歸集展示，確保各數(shù)據(jù)庫(kù)文本一致。

此外，《條例》著眼于規(guī)范性文件出臺(tái)后的后續(xù)管理，將清理和實(shí)施情況評(píng)估緊密結(jié)合，形成閉環(huán)管理。清理機(jī)制重在解決“存量”問(wèn)題，及時(shí)廢止或修改與實(shí)際情況不符、時(shí)過(guò)境遷的文件；評(píng)估機(jī)制主要針對(duì)文件實(shí)施效果，防止文件“長(zhǎng)期休眠”，同時(shí)預(yù)防不當(dāng)“增量”。

“兩項(xiàng)機(jī)制明確了責(zé)任主體、適用情形和工作要求，確保規(guī)范性文件始終合法、有效、管用，推動(dòng)形成‘源頭規(guī)范制定、過(guò)程協(xié)同監(jiān)管、事后閉環(huán)評(píng)價(jià)’的管理鏈條?！秉S谷說(shuō)。

提供治理經(jīng)驗(yàn)

《條例》的出臺(tái)，不僅為超大城市現(xiàn)代化治理的制度建設(shè)提供立法支撐，更具全國(guó)示范意義。

“這部地方性法規(guī)在多個(gè)方面具有特色和示范性，是地方立法的先行嘗試，為完善備案審查制度體系進(jìn)行了積極探索，也為全國(guó)規(guī)范性文件管理提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)?！闭憬髮W(xué)教授鄭磊說(shuō)。

鄭磊指出，《條例》既為備案審查制度夯實(shí)了基礎(chǔ)，又突破了備案審查的監(jiān)督環(huán)節(jié)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)“制、發(fā)、清、評(píng)、監(jiān)”全生命周期管理，同時(shí)與《重慶市各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查條例》相銜接，共同構(gòu)成規(guī)范性文件領(lǐng)域的法規(guī)“姊妹篇”，打通事前“制定端”與事后“監(jiān)督端”，形成了全鏈條的制度規(guī)范，填補(bǔ)了規(guī)范性文件管理的法規(guī)空白。