□ 生態(tài)法論

□ 鄧海峰 （清華大學法學院黨委書記、教授）

編纂生態(tài)環(huán)境法典是黨的二十屆三中全會提出的重大立法任務，是以習近平同志為核心的黨中央作出的重大法治建設部署。生態(tài)環(huán)境法典是繼民法典后，我國第二部以“法典”命名的法律，也是世界上第一部以“生態(tài)環(huán)境法典”命名的法律。

作為引領人與自然和諧共生法治實踐的最新立法，生態(tài)環(huán)境法典將綠色低碳發(fā)展獨立成編的創(chuàng)新性安排開創(chuàng)了世界生態(tài)環(huán)境法治的先河。它以涉碳經(jīng)濟行為控制為邏輯主線，以發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟為基礎控制“碳流”，以能源節(jié)約與綠色低碳轉型為關鍵優(yōu)化“碳源”，以應對氣候變化為目標增加“碳匯”，在彰顯中國智慧的同時，為我國實現(xiàn)綠色低碳發(fā)展奠定了堅實的法治基礎。

以“綠色”“低碳”為參照，確立綠色發(fā)展的制度坐標

生態(tài)環(huán)境法典綠色低碳發(fā)展編設置了四個章節(jié)，即一般規(guī)定、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟、能源節(jié)約與綠色低碳轉型、應對氣候變化。作為綠色低碳發(fā)展編的核心環(huán)節(jié)，能源節(jié)約與綠色低碳轉型在整個編章中發(fā)揮著承上啟下的關鍵功能。能源是經(jīng)濟社會進步的基礎，每一次生產(chǎn)方式的變革進步都伴隨著能源結構的轉型，對于循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展亦是如此，只有確保能源穩(wěn)定的供給才能進一步追求生產(chǎn)活動的清潔化改造和消費模式的綠色化轉變；對于應對氣候變化，其關鍵在于控制碳排放，而能源消耗恰恰是溫室氣體排放的主要來源，能源節(jié)約工作從過程上控制、提高能源轉化效率，能源轉型工作從前端調整、綠色能源供給比例，都將極大降低碳排放進而更好地應對氣候變化。

深度嵌入“綠色”與“低碳”基因的生態(tài)環(huán)境法典將在我國生態(tài)治理實踐中發(fā)揮兩項關鍵作用：一是為循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展提供保障，通過能源節(jié)約、可再生能源開發(fā)利用等制度為循環(huán)經(jīng)濟提供穩(wěn)定、綠色的能源供給；二是為應對氣候變化提供支撐，通過提效、降碳、總量與強度控制等技術和制度手段推進碳達峰碳中和，進而樹立我國綠色發(fā)展的制度坐標。

以“節(jié)約”“轉型”為契機，夯實能源安全的制度載體

綠色低碳發(fā)展編的體系安排凸顯了國家對能源安全在生態(tài)環(huán)境治理與經(jīng)濟社會發(fā)展中的高度重視。生態(tài)環(huán)境法典第一千零二條規(guī)定的“保障安全、有序轉型”原則體現(xiàn)了能源安全與能源轉型間存在的緊密聯(lián)系，通過將能源安全上升為編章的價值樞紐，構建了涵蓋能源節(jié)約、能源轉型與能源安全于一體的綠色低碳轉型制度體系。

生態(tài)環(huán)境法典明確了“能源節(jié)約”與“能源綠色低碳轉型”兩者的價值定位，理順了其與節(jié)約能源法、可再生能源法等涉能經(jīng)濟法律的位階與適用關系。

我國法律語境中的節(jié)約能源指的是加強用能管理，采取技術上可行、經(jīng)濟上合理以及環(huán)境和社會可以承受的措施，從能源生產(chǎn)到消費的各個環(huán)節(jié)，降低消耗、減少損失和污染物排放、制止浪費，有效、合理地利用能源。因此，節(jié)能制度群強調的是法律主體應在能源生產(chǎn)到消費的各個環(huán)節(jié)中加強用能管理并降低消耗和損失。而與此相對的能源綠色低碳轉型則是指人類的能源利用活動從有碳向無碳的發(fā)展轉化趨勢，“是能源形態(tài)、能源技術、能源結構、能源管理等能源體系主體要素發(fā)生根本性轉變的過程”。

通過對兩者的比較可知，“節(jié)能”側重于全鏈條提高各類不同能源的利用效率，強調量的限縮，而“轉型”則強調從結構與管理體制上調整我國各類能源開發(fā)利用占比、降低碳排放，突出質的提升。如果說前者是一項兼顧供給側與需求側的“節(jié)流”工作，以在縱向上通過用能管理等手段提升生產(chǎn)到消費各個環(huán)節(jié)的能源利用效率并降低損耗為目標的話，那么后者則是一項聚焦供給側的“開源”工作，以從橫向上采取技術、管理等手段，通過借助政策、法律、管理等不同領域的合力實現(xiàn)能源結構綠色化、低碳化為目標。由此可見，“節(jié)約”與“轉型”并不是彼此獨立、互不牽涉的單一制度群，而是能源綠色低碳發(fā)展在不同實踐領域的具體展現(xiàn)，兩者互為補充、各有側重?！肮?jié)約”不僅要求提高能效，更要求減少損失和污染，而以新能源替代傳統(tǒng)化石能源為主要形式的能源轉型工作為其提供供給側支撐；“轉型”工作也不能僅追求提高新能源在能源開發(fā)利用總量中的占比，還應強調可再生能源發(fā)電等開發(fā)利用活動的轉化效率，而這也恰恰是節(jié)能制度群的功能之所在。基于此，生態(tài)環(huán)境法典以實現(xiàn)綠色低碳發(fā)展目標為價值樞紐，將“能源節(jié)約”與“能源綠色低碳轉型”統(tǒng)一于能源安全的視域范圍內，有效實現(xiàn)了與能源法及相關涉能經(jīng)濟法的制度銜接。

以“碳匯”“交易”為紐帶，補正自愿減排的制度空白

生態(tài)環(huán)境法典綠色低碳發(fā)展編第四章是應對氣候變化，而法典的頒布也標志著我國的氣候變化治理與“雙碳”目標推進全面進入法典規(guī)制時代。作為氣候變化減緩制度群的重要組成部分，自愿減排交易在促進溫室氣體減排、強化企業(yè)環(huán)境責任、構建碳普惠體系中發(fā)揮了重要作用，其與全國碳市場共同構成我國“強制性碳市場+自愿性減排交易”的碳排放交易體系。我國的自愿減排機制肇始于2012年，彼時《京都議定書》第一承諾期剛結束，而我國尚有大量清潔發(fā)展機制項目申請注冊，其項下遺留的核證減排量在后京都時代前景黯淡。為解決這一問題，我國于2012年頒布《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》，開啟自愿減排交易市場的建設。2020年9月，國家提出“二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和”的目標?！半p碳”目標的實現(xiàn)需通過建立完善的碳定價機制內化碳排放誘發(fā)的外部成本，以約束性手段驅動碳排放效率的提升與生產(chǎn)結構的調整，最終實現(xiàn)綠色低碳轉型。

基于此，為實現(xiàn)減排成本與減排效果的平衡，我國于2021年上線了全國碳排放權交易市場。同時《中共中央 國務院關于加快建設全國統(tǒng)一大市場的意見》亦要求依托公共資源交易平臺，培育發(fā)展全國統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境市場。為落實國家關于加速我國自愿減排市場建設的要求，生態(tài)環(huán)境部與國家市場監(jiān)督管理總局在2023年制定并發(fā)布《溫室氣體自愿減排交易管理辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》），加入了有關溫室氣體自愿減排項目種類的規(guī)定，修改了市場主體范圍，明確核證自愿減排量需進行集中統(tǒng)一交易等內容。但因《辦法》的效力位階較低，無法完全補正自愿減排交易所面臨的法律挑戰(zhàn)，仍遺留了諸如核證自愿減排量法律屬性未定、核證自愿減排量參與國際碳減排合作機制不明、核證自愿減排量認定爭議的司法裁判基準缺失等問題。

生態(tài)環(huán)境法典頒布后，上述自愿減排的法律規(guī)制體系發(fā)生了深刻的變化，進入了以法典和單行法共存為典型特征的雙法源結構時代。其中生態(tài)環(huán)境法典通過根本法源定位將為自愿減排市場提供宏觀法源基礎與制度目標指引，特別是第一千零三十八條將直接為碳市場自愿減排交易創(chuàng)設法律依據(jù)。在應對氣候變化法出臺前，以國務院《碳排放權交易管理暫行條例》和《辦法》為代表的廣義單行法規(guī)規(guī)章為自愿減排市場提供微觀制度供給與具體實踐指引，共同解決前述《辦法》遺留的法律問題，進而補正我國碳市場自愿減排制度的既存空白，為我國實現(xiàn)綠色低碳發(fā)展再添助力。