□ 新法速遞

□ 閆然

2026年3月，十四屆全國人大四次會議通過了《中華人民共和國國家發(fā)展規(guī)劃法》，以專門法律的形式對國家發(fā)展規(guī)劃的編制、審查和批準(zhǔn)、實(shí)施及其監(jiān)督程序等作了具體規(guī)定，對我國憲法關(guān)于國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃規(guī)定的制度內(nèi)涵作了與時俱進(jìn)的豐富發(fā)展，對于實(shí)施憲法相關(guān)制度具有重要意義。

一、我國憲法為國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃提供了堅(jiān)實(shí)的憲法依據(jù)

國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃是憲法明確規(guī)定的國家發(fā)展規(guī)劃安排。自1954年憲法對國家經(jīng)濟(jì)計(jì)劃體制程序作出明確規(guī)定以來，我國憲法關(guān)于國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃的規(guī)定在人民代表大會制度的實(shí)踐中不斷發(fā)展完善。現(xiàn)行憲法第六十二條中規(guī)定，全國人民代表大會審查和批準(zhǔn)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃和計(jì)劃執(zhí)行情況的報(bào)告；第六十七條中規(guī)定，全國人大常委會在全國人民代表大會閉會期間，審查和批準(zhǔn)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃在執(zhí)行過程中所必須作的部分調(diào)整方案；第八十九條中規(guī)定，國務(wù)院編制和執(zhí)行國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃；第九十九條中規(guī)定，縣級以上的地方各級人民代表大會審查和批準(zhǔn)本行政區(qū)域內(nèi)的國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃以及它們的執(zhí)行情況的報(bào)告。以上相關(guān)規(guī)定為制定國家發(fā)展規(guī)劃法提供了充分的憲法依據(jù)。

近年來，貫徹落實(shí)憲法規(guī)定、原則和精神，全國人大及其常委會制定并系統(tǒng)修改全國人大組織法、監(jiān)督法、全國人大議事規(guī)則、全國人大常委會議事規(guī)則以及全國人大常委會關(guān)于加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督的決定等法律和決定，在法律中明確“國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃”“中長期發(fā)展規(guī)劃綱要”概念，并總結(jié)實(shí)踐發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和需要，對全國人大及其常委會在審查、批準(zhǔn)、監(jiān)督以及調(diào)整國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃、年度計(jì)劃中的職權(quán)職責(zé)作出具體規(guī)定，進(jìn)一步完善了國家發(fā)展規(guī)劃法律制度，有力保證了憲法關(guān)于國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃相關(guān)規(guī)定得到有效實(shí)施。

二、我國長期以來國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃的憲法直接實(shí)施為國家發(fā)展規(guī)劃立法提供了實(shí)踐基礎(chǔ)

新中國成立以來，我國共編制、審查批準(zhǔn)和實(shí)施了15個五年規(guī)劃（計(jì)劃），在各個歷史階段對于推動我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展發(fā)揮了重要作用。國家發(fā)展規(guī)劃在探索中不斷發(fā)展完善，走出了一條獨(dú)特的國家發(fā)展規(guī)劃之路。長期以來，國家發(fā)展規(guī)劃領(lǐng)域沒有專門立法，編制、審查批準(zhǔn)和實(shí)施國家發(fā)展規(guī)劃是憲法關(guān)于國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃相關(guān)規(guī)定的直接實(shí)施，是全國人大、全國人大常委會和國務(wù)院等國家機(jī)構(gòu)在黨中央領(lǐng)導(dǎo)下依據(jù)憲法行使職權(quán)的實(shí)踐。

新中國成立之初，我國主要實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。1953年，黨中央啟動組織編制“一五”計(jì)劃。1955年7月30日，一屆全國人大二次會議根據(jù)1954年憲法的規(guī)定，通過了《中華人民共和國發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)的第一個五年計(jì)劃》（1953-1957年）。隨著社會主義三大改造提前完成，國務(wù)院于1957年向一屆全國人大四次會議首次報(bào)告了年度計(jì)劃，對計(jì)劃作了調(diào)整。“一五”時期，我國在十分薄弱的工業(yè)基礎(chǔ)上，啟動了大規(guī)模工業(yè)建設(shè)，圓滿完成“一五”計(jì)劃各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)。此后，1975年憲法、1978年憲法也都對國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃作出規(guī)定。至改革開放之前，我國共制定實(shí)施了5個五年計(jì)劃，由此奠定了我國工業(yè)化、現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，基本形成了獨(dú)立的、比較完整的社會主義工業(yè)體系和國民經(jīng)濟(jì)體系，為開展社會主義建設(shè)積累了經(jīng)驗(yàn)。

改革開放以來，適應(yīng)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)發(fā)展需要，國家經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的名稱、定位和內(nèi)容等發(fā)生了一系列重大變化。1982年現(xiàn)行憲法進(jìn)一步完善了關(guān)于國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃的規(guī)定，五屆全國人大五次會議同時批準(zhǔn)了國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第六個五年計(jì)劃（1981-1985年）和根據(jù)這個五年計(jì)劃制定的1983年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃，內(nèi)容上增加了人民生活改善、勞動就業(yè)、環(huán)境保護(hù)等社會發(fā)展的內(nèi)容，管理方式上也從行政指令性計(jì)劃逐步向符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的宏觀經(jīng)濟(jì)管理轉(zhuǎn)變，大幅度縮減計(jì)劃管理的范圍和指標(biāo)。按照現(xiàn)行憲法規(guī)定，自六屆全國人大開始，國務(wù)院每年提請全國人民代表大會審查和批準(zhǔn)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展年度計(jì)劃草案和報(bào)告，由此確立形成了人民代表大會制度下現(xiàn)行憲法關(guān)于國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃規(guī)定的制度體系。隨著我國向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌，1993年憲法修改將“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”改為“市場經(jīng)濟(jì)”。從“十一五”規(guī)劃開始，我國將多年來一直使用的國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“五年計(jì)劃”改為“五年規(guī)劃”，將規(guī)劃指標(biāo)分為預(yù)期性和約束性兩類，并清晰列出經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主要指標(biāo)和重點(diǎn)工程。2006年監(jiān)督法首次規(guī)定“國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃”的名稱，明確了五年規(guī)劃的法律定位。

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視發(fā)展規(guī)劃編制實(shí)施工作，作出了系列重要指示要求，國家發(fā)展規(guī)劃工作進(jìn)入了新時代。實(shí)踐中，繼國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要、國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要后，黨的二十屆四中全會審議通過了《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》，十四屆全國人大四次會議審查批準(zhǔn)國務(wù)院編制并提請審議的國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃綱要。這些創(chuàng)新發(fā)展實(shí)踐，進(jìn)一步推動憲法規(guī)定的有效實(shí)施。

總結(jié)實(shí)踐發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，新時代國家發(fā)展規(guī)劃的功能定位更加清晰，編制程序更加規(guī)范，實(shí)施機(jī)制更加成熟。這是各國家機(jī)構(gòu)對憲法關(guān)于國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃規(guī)定的直接實(shí)施，同時憲法規(guī)定的制度內(nèi)涵也通過立法及制度實(shí)踐不斷發(fā)展完善，逐漸探索形成了在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由黨中央提出規(guī)劃建議、國務(wù)院編制規(guī)劃綱要、全國人大審查批準(zhǔn)后向社會公布實(shí)施的制度安排，已成為一項(xiàng)具有中國特色的重要憲法慣例，為制定國家發(fā)展規(guī)劃法提供了基礎(chǔ)。

三、國家發(fā)展規(guī)劃法進(jìn)一步豐富和發(fā)展了憲法關(guān)于國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃規(guī)定的制度內(nèi)涵

根據(jù)憲法規(guī)定，全國人民代表大會制定和修改刑事、民事、國家機(jī)構(gòu)和其他的基本法律。國家發(fā)展規(guī)劃法對全國人大、全國人大常委會、國務(wù)院等憲制機(jī)構(gòu)職權(quán)職責(zé)作出具體規(guī)定，是貫徹實(shí)施憲法相關(guān)制度的基本法律。2026年3月，十四屆全國人大四次會議同時通過了國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃綱要和國家發(fā)展規(guī)劃法。這是國家發(fā)展規(guī)劃制度法治化的標(biāo)志性成果，對于推動“十五五”規(guī)劃順利實(shí)施具有重要意義。貫徹落實(shí)憲法關(guān)于國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃規(guī)定的同時，國家發(fā)展規(guī)劃法對憲法相關(guān)規(guī)定作了具體展開和與時俱進(jìn)地闡釋和豐富，明確了國家發(fā)展規(guī)劃在編制、審查和批準(zhǔn)、實(shí)施及其監(jiān)督中的程序要求，將國家發(fā)展規(guī)劃的一系列成熟做法上升為法律制度，是通過立法實(shí)施憲法規(guī)定的生動實(shí)踐，符合憲法規(guī)定、原則和精神。

一是明確國家發(fā)展規(guī)劃工作堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。貫徹落實(shí)憲法規(guī)定，國家發(fā)展規(guī)劃法明確規(guī)定，國家發(fā)展規(guī)劃工作堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，突出堅(jiān)持黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，同時把長期實(shí)踐中形成的由黨中央提出規(guī)劃建議、國務(wù)院編制規(guī)劃綱要、全國人大審查批準(zhǔn)后公布實(shí)施的制度安排等以法律形式固定下來，對于在國家發(fā)展規(guī)劃工作中全面貫徹黨的路線方針政策和黨中央決策部署具有重要意義。

二是明確國家發(fā)展規(guī)劃的內(nèi)涵。憲法第六十二條、第六十七條、第九十九條中對國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃作了明確規(guī)定，沒有對國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃綱要作出規(guī)定。根據(jù)中央文件精神，與有關(guān)法律相銜接，國家發(fā)展規(guī)劃法第二條規(guī)定國家發(fā)展規(guī)劃是指國家國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃綱要，包括根據(jù)需要提出的遠(yuǎn)景目標(biāo)，同時在第二十三條對國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展年度計(jì)劃作了銜接性規(guī)定，通過立法明確了國家發(fā)展規(guī)劃的概念地位和同其他規(guī)劃、計(jì)劃的關(guān)系。憲法關(guān)于國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃規(guī)定的概念內(nèi)涵得到不斷發(fā)展完善，形成了包括國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃綱要與國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展年度計(jì)劃的制度體系。

三是進(jìn)一步細(xì)化明確了全國人大及其常委會審查、批準(zhǔn)和監(jiān)督國家發(fā)展規(guī)劃職責(zé)的規(guī)定。審查和批準(zhǔn)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃是憲法賦予人民代表大會的一項(xiàng)重要職權(quán)。為更好落實(shí)憲法的規(guī)定、原則和精神，國家發(fā)展規(guī)劃法在明確國家發(fā)展規(guī)劃的編制和實(shí)施程序的基礎(chǔ)上，根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定和多年來的實(shí)際做法，進(jìn)一步明確了全國人大及其常委會審查、批準(zhǔn)、監(jiān)督國家發(fā)展規(guī)劃的職能，這是堅(jiān)持好完善好運(yùn)行好人民代表大會制度的內(nèi)在要求，也是堅(jiān)持和發(fā)展全過程人民民主的重要制度舉措。

（作者系全國人大常委會法工委憲法室處長）