2025年，我國人工智能（AI）治理呈現(xiàn)出一個頗具制度意味的變化：在不斷強化風險底線的同時，政策層面并未全面收緊，而是主動在底線之上預留一段具有“模糊可試”特性的彈性空間——“灰區(qū)”。

這一空間，并非規(guī)則缺位形成的空白地帶，而是一種有意識的制度安排——既避免過早固化邊界抑制創(chuàng)新，也防止技術擴張失控帶來系統(tǒng)性風險?！盎覅^(qū)”更明晰和適度，成為2025年AI治理的重要結構特征。

不是制度空白，而是主動留出的“緩沖帶”

從2025年涉AI政策文件的整體表述看，“試點”“探索”“鼓勵”“有序推進”等措辭頻繁出現(xiàn)，而明確禁止性條款，則主要集中在少數(shù)高風險領域。這種語言結構本身，反映出治理思路的變化。

一方面，政策文本并未對所有AI應用場景進行全面細化規(guī)定，而是通過原則性表述設定總體方向；另一方面，在具體實施層面，又通過限定范圍、對象和用途的方式，允許地方在一定條件下開展探索。

這種“留白式”治理，并不意味著制度失靈，而是監(jiān)管體系在技術高度不確定條件下主動設置的“緩沖帶”。AI應用的風險高度依賴具體場景、使用方式和管理能力，難以通過單一規(guī)則一刀切解決。在規(guī)則尚未成熟之前，保留有限探索空間，有助于識別風險類型、積累治理經(jīng)驗，為后續(xù)制度定型提供現(xiàn)實樣本。

因此，所謂“灰區(qū)”，正是制度主動選擇的一種過渡性安排。

最先進入“灰區(qū)”的，是“內(nèi)部工具型AI”

從2025年地方政策實踐看，最早被允許進入“灰區(qū)”的，并不是直接面向公眾的自動化決策系統(tǒng)，而是各類“內(nèi)部使用、輔助決策”的工具型AI。

第一類：內(nèi)部系統(tǒng)——風險主要控制在組織內(nèi)部。這類系統(tǒng)通常不直接面向公眾，其運行結果仍需人工審核或人工決策，因此風險多停留在組織內(nèi)部運行環(huán)節(jié)。截至2025年12月31日，國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室數(shù)據(jù)顯示，累計有748款生成式人工智能服務完成備案，435款生成式人工智能應用或功能完成登記。2025年全年新增446款生成式人工智能服務完成備案，新增330款完成登記。從備案與登記結構可見，相當比例的應用以接口調(diào)用、功能嵌入等形態(tài)存在，呈現(xiàn)出明顯的工具化特征。這類工具既能夠釋放效率紅利，又不直接觸及公眾權利邊界，因而成為當前最穩(wěn)定可控的試驗形態(tài)。

第二類：地方試點——有限空間里的制度試驗。以“試點”“示范”等名義推進的地方AI項目，是另一類典型“灰區(qū)”形態(tài)。在城市治理、政務服務等領域，不少AI項目并未直接以全面推廣的形式上線，而是通過示范場景、試點項目、典型案例等方式，在限定范圍內(nèi)運行。多地“人工智能+”行動計劃中，也普遍設置若干行業(yè)示范應用或重點場景，通過名單制、項目制逐步推進。這種做法，使AI應用在真實環(huán)境中接受檢驗，同時避免風險在更大范圍內(nèi)擴散。

第三類：技術測評——為未來規(guī)則提供樣本。與直接應用不同，一些政策文件對評估、測試、模擬等技術活動普遍持鼓勵態(tài)度，將其視為風險識別和制度完善的重要手段。例如，《人工智能技術倫理審查辦法（試行）（公開征求意見稿）》對高風險活動實行“動態(tài)清單+專家復核”，為測試評估留出調(diào)整空間。這類應用本身并不追求即時規(guī)?；?，而是服務于治理能力提升。

上述三類場景，共同構成了當前AI治理中的“模糊可試區(qū)”，其共同特征在于：風險可控、范圍有限、責任相對集中。

提前暴露風險、切割責任，是治理底層邏輯

從更深層的制度邏輯看，“灰區(qū)”并非簡單的“試驗田”，而是承擔著多重治理功能。

首先，它是風險“前哨站”。通過有限、真實的試探性應用，在AI大規(guī)模社會化部署之前，就把潛在威脅、倫理沖突和系統(tǒng)性風險提前暴露出來，為后續(xù)規(guī)則制定提供現(xiàn)實樣本。

其次，它是責任的“切割器”。在規(guī)則尚不完備的階段，通過自評估、日志留存、動態(tài)復核、應急報告等機制，把責任鏈條前置并細化到更小單元。一旦出現(xiàn)問題，可以迅速溯源、精準處置，避免風險外溢。

再次，它是創(chuàng)新的“緩沖閥”。在全球AI競爭持續(xù)加劇的背景下，這種治理方式既守住制度底線，又為技術發(fā)展保留必要空間，避免因過度謹慎而錯失發(fā)展機遇。

從這個意義上看，“灰區(qū)”并不是制度例外，而是當前階段AI治理體系中的一種功能性結構。

一個結構性信號：從“規(guī)則先行”走向“邊界先行”

2025年AI治理釋放出的一個重要變化，是治理思路正在從“規(guī)則先行”轉向“邊界先行”。在高度不確定的AI領域，政策實踐更傾向于先劃定風險底線，再在底線之上保留一段可試空間。這一變化至少釋放出四重信號：

第一，分級治理成為基本方法。高風險領域嚴守底線，中低風險場景保留彈性空間，形成“硬底線+灰緩沖”的結構。

第二，制度仍處于熱塑形階段。2025年一系列“小切口”規(guī)則陸續(xù)出現(xiàn)，說明綜合性立法仍在積累經(jīng)驗，灰區(qū)成為制度演化的重要樣本來源。

第三，責任前置成為探索期基本配置?！盎覅^(qū)”并非法外之地，而是通過評估、留痕、復核等機制，把底線責任嵌入試錯過程的前端。

第四，“灰區(qū)”探索正沉淀為可輸出的治理經(jīng)驗。地方層面的場景探索不斷匯入國家規(guī)則體系，一些從“灰區(qū)”中形成的制度做法，逐步沉淀為具有普遍意義的治理路徑，并開始通過相關國際合作渠道進入全球討論視野。

在不確定性中尋找制度確定性

2025年的中國AI治理，是一場在極大不確定性中尋求最大確定性的戰(zhàn)略實踐。它通過在清晰底線之上保留“模糊可試”的制度空間，既守住了安全發(fā)展的生命線，又為我國在AI時代贏得戰(zhàn)略主動權爭取了最大時間。

因此，所謂“底線之上的空間”，并不是規(guī)則之外的灰色地帶，而是被限定范圍、嵌入責任的制度緩沖層。它既為技術發(fā)展保留必要彈性，又避免風險在社會層面放大擴散。在高度不確定的技術環(huán)境中，這種“硬邊界+灰緩沖”的治理結構，正在成為我國AI治理的一種重要制度形態(tài)。

縱觀2025年的政策動向，我國AI治理正在形成一種以規(guī)則底線為基礎、以場景試點為路徑、以責任機制為支撐的結構性形態(tài)。在技術快速演進與治理能力重構之間，這種“可控探索”的制度安排，正成為我國應對AI不確定性的現(xiàn)實選擇。（法治網(wǎng)研究院王燦 楊幸芳）