開(kāi)欄語(yǔ)

3月12日，十四屆全國(guó)人大四次會(huì)議表決通過(guò)《中華人民共和國(guó)生態(tài)環(huán)境法典》。這是我國(guó)首部生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、綜合性法典，標(biāo)志著中國(guó)特色社會(huì)主義生態(tài)環(huán)境法律體系實(shí)現(xiàn)從分散立法到體系集成、法典編纂的歷史性跨越，是新時(shí)代生態(tài)文明法治建設(shè)的重要里程碑。

為深入學(xué)習(xí)宣傳貫徹習(xí)近平法治思想、習(xí)近平生態(tài)文明思想，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境法典普法宣傳工作，《法治日?qǐng)?bào)》即日起開(kāi)設(shè)“生態(tài)法論”專欄，邀請(qǐng)理論界、實(shí)務(wù)界專家圍繞法典的立法價(jià)值、體系構(gòu)造、制度創(chuàng)新、司法適用及協(xié)同實(shí)施等重點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行深度解讀。敬請(qǐng)關(guān)注。

□ 生態(tài)法論

□ 孫佑海 （天津大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)、全國(guó)人大常委會(huì)生態(tài)環(huán)境法典編纂工作專班專家委員會(huì)委員）

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的復(fù)雜性、綜合性日益凸顯，分散的單行法體系逐漸顯現(xiàn)諸多弊端：法律規(guī)范之間存在沖突、銜接不暢，監(jiān)管權(quán)責(zé)劃分模糊，新興領(lǐng)域法律空白凸顯，難以適應(yīng)新時(shí)代生態(tài)環(huán)境保護(hù)“系統(tǒng)治理、協(xié)同治理、源頭治理”的現(xiàn)實(shí)需求。

生態(tài)環(huán)境法典的編纂，正是為擺脫上述立法困境、回應(yīng)時(shí)代需求而啟動(dòng)的重大立法工程。生態(tài)環(huán)境法典并非簡(jiǎn)單的法律條文匯編，而是以習(xí)近平生態(tài)文明思想為引領(lǐng)，通過(guò)對(duì)現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范進(jìn)行系統(tǒng)整合、編訂纂修、集成升華，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)的系統(tǒng)性重構(gòu)與升級(jí)，其公布將推動(dòng)生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)邁上新臺(tái)階，成為中國(guó)生態(tài)環(huán)境立法史上的重要里程碑。

破解立法碎片化，構(gòu)建系統(tǒng)科學(xué)的生態(tài)環(huán)境法治體系

立法體系的系統(tǒng)性、科學(xué)性，是法治有效實(shí)施的前提。編纂生態(tài)環(huán)境法典的核心價(jià)值之一，就是通過(guò)“法典化”整合，構(gòu)建系統(tǒng)完備、邏輯嚴(yán)密、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境法律體系，這是其成為生態(tài)環(huán)境立法重要里程碑的根本體現(xiàn)。

一、實(shí)現(xiàn)立法理念的系統(tǒng)性升級(jí)

以往的單行法，多側(cè)重某一特定領(lǐng)域的污染治理或資源保護(hù)，缺乏統(tǒng)一的立法理念引領(lǐng)。生態(tài)環(huán)境法典首次確立了“預(yù)防為主、系統(tǒng)治理、生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展、公眾參與、損害擔(dān)責(zé)”的基本原則，將生態(tài)環(huán)境的整體保護(hù)、系統(tǒng)保護(hù)貫穿法典全文，實(shí)現(xiàn)了“主動(dòng)保護(hù)”“系統(tǒng)治理”的理念升華，為我國(guó)生態(tài)環(huán)境立法提供了統(tǒng)一的價(jià)值遵循，引領(lǐng)生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)向系統(tǒng)化、科學(xué)化方向發(fā)展。

二、完成法律規(guī)范的體系化整合

生態(tài)環(huán)境法典編纂采取了適度法典化的模式，分三類情況分別處理。第一類情況：將現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)法等10部相關(guān)法律經(jīng)編訂纂修，全部納入法典。法典公布后，這10部法律不再保留。第二類情況：將現(xiàn)行的有關(guān)生態(tài)要素、生態(tài)系統(tǒng)方面和循環(huán)經(jīng)濟(jì)、節(jié)約能源等方面的20余部法律，擇其要旨要?jiǎng)t納入或者體現(xiàn)到法典之中。這些法律在法典公布后將繼續(xù)保留。第三類情況：考慮應(yīng)對(duì)氣候變化、碳達(dá)峰碳中和、綠色低碳發(fā)展等方面的法治需求，在目前尚未制定專門(mén)法律的情況下，在法典中作出一些原則性、引領(lǐng)性規(guī)定，以體現(xiàn)法典的時(shí)代性、前瞻性。一方面，總則編作為“公因式”的提取，明確了生態(tài)環(huán)境的定義、立法目的、基本原則、監(jiān)管體制等核心內(nèi)容，為各分則編提供統(tǒng)一指引；另一方面，分則編按照“污染防治、生態(tài)保護(hù)、綠色低碳發(fā)展”的布局，分別規(guī)范不同領(lǐng)域與生態(tài)環(huán)境開(kāi)發(fā)利用保護(hù)相關(guān)的行為，實(shí)現(xiàn)了“總則統(tǒng)領(lǐng)、分則細(xì)化、整體協(xié)同”的體系架構(gòu)。這種整合并非簡(jiǎn)單的條文疊加，而是對(duì)法律規(guī)范的重構(gòu)與優(yōu)化，使我國(guó)生態(tài)環(huán)境立法從“分散立法”走向“體系立法”，改變了以往多法并存、重復(fù)沖突的局面。

三、填補(bǔ)新興領(lǐng)域的立法空白

生態(tài)環(huán)境法典立足前瞻性立法思維，首次將綠色低碳發(fā)展、應(yīng)對(duì)氣候變化、生物安全等新興領(lǐng)域納入法典規(guī)范，設(shè)立“綠色低碳發(fā)展”編，建立碳達(dá)峰碳中和、碳排放權(quán)交易、溫室氣體減排等核心制度；針對(duì)新能源汽車廢舊動(dòng)力電池、光伏組件、風(fēng)電機(jī)組葉片等新能源廢棄物的爆發(fā)式增長(zhǎng)，法典強(qiáng)化生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，讓動(dòng)力電池生產(chǎn)企業(yè)不僅要管“造”，還要管“收”、管“用”、管“廢”，確保綠色產(chǎn)業(yè)從誕生之日起就走上規(guī)范、可持續(xù)的發(fā)展軌道，填補(bǔ)了我國(guó)在這些領(lǐng)域的立法空白。同時(shí)，法典對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線、生態(tài)環(huán)境損害賠償、新污染物治理、環(huán)境公益訴訟等新型制度進(jìn)行系統(tǒng)整合，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境立法與時(shí)代發(fā)展的同頻共振，為新興領(lǐng)域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供了明確的法律依據(jù)，彰顯了我國(guó)生態(tài)環(huán)境立法的前瞻性與創(chuàng)新性。

完善核心制度，構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰的生態(tài)治理機(jī)制

制度是法治的核心，生態(tài)環(huán)境法治的效能發(fā)揮，關(guān)鍵在于構(gòu)建科學(xué)合理、權(quán)責(zé)清晰、剛性有力的核心制度體系。生態(tài)環(huán)境法典在整合現(xiàn)有制度的基礎(chǔ)上，對(duì)核心制度進(jìn)行了系統(tǒng)性完善與創(chuàng)新，構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰、協(xié)同高效、剛性有力的生態(tài)治理機(jī)制，這是其成為立法重要里程碑的核心支撐。

一、明確統(tǒng)一的監(jiān)管體制，破解權(quán)責(zé)交叉難題

生態(tài)環(huán)境法典確立了生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理體制，細(xì)化了中央與地方、各部門(mén)之間的權(quán)責(zé)邊界，建立了跨區(qū)域、跨流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理機(jī)制。同時(shí)，法典將生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制、考核評(píng)價(jià)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察等制度規(guī)范化，破解了以往權(quán)責(zé)交叉、責(zé)任懸空的監(jiān)管困境，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的規(guī)范化、科學(xué)化。

二、整合核心治理制度，形成科學(xué)治理體系

生態(tài)環(huán)境法典以“預(yù)防—管控—救濟(jì)—修復(fù)”為邏輯主線，整合排污許可、環(huán)境監(jiān)測(cè)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、生態(tài)修復(fù)、損害賠償、環(huán)境公益訴訟等核心制度，形成科學(xué)的治理體系。一方面，強(qiáng)化源頭預(yù)防，將環(huán)境影響評(píng)價(jià)、排污許可作為核心管控手段，明確排污許可的核心地位，規(guī)范環(huán)評(píng)、監(jiān)測(cè)、執(zhí)法、法律責(zé)任全流程，實(shí)現(xiàn)對(duì)污染物排放的全過(guò)程管控；另一方面，完善救濟(jì)與修復(fù)機(jī)制，細(xì)化生態(tài)環(huán)境損害賠償規(guī)則，優(yōu)化檢察公益訴訟、社會(huì)組織公益訴訟的主體資格與程序銜接，建立生態(tài)修復(fù)的長(zhǎng)效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“污染治理、生態(tài)保護(hù)、損害賠償”有機(jī)統(tǒng)一。

三、強(qiáng)化法律責(zé)任剛性，提升法治威懾力

法律的生命力在于實(shí)施，而法律責(zé)任的剛性是法律實(shí)施的保障。生態(tài)環(huán)境法典對(duì)法律責(zé)任體系進(jìn)行了統(tǒng)一與強(qiáng)化，按違法類型、危害后果、主觀過(guò)錯(cuò)統(tǒng)一處罰基準(zhǔn)，強(qiáng)化按日連續(xù)處罰、限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等剛性手段，加大對(duì)數(shù)據(jù)造假、環(huán)評(píng)弄虛作假等違法行為的懲戒力度；同時(shí)，強(qiáng)化民事、行政、刑事責(zé)任的銜接機(jī)制，避免重復(fù)處罰或處罰漏洞，實(shí)現(xiàn)了“過(guò)罰相當(dāng)、權(quán)責(zé)統(tǒng)一”。法律責(zé)任體系的完善，大幅提升了生態(tài)環(huán)境法典的威懾力，為生態(tài)環(huán)境法律的有效實(shí)施提供有力保障。

引領(lǐng)價(jià)值轉(zhuǎn)型，彰顯新時(shí)代生態(tài)保護(hù)的法治擔(dān)當(dāng)

立法不僅是制度的構(gòu)建，更是價(jià)值的引領(lǐng)。生態(tài)環(huán)境法典的編纂，不僅完善了生態(tài)環(huán)境法治體系與核心制度，更承載著新時(shí)代我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的價(jià)值追求，引領(lǐng)全社會(huì)生態(tài)環(huán)保理念的轉(zhuǎn)型，彰顯我國(guó)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、建設(shè)美麗中國(guó)的法治擔(dān)當(dāng)，這是其成為立法重要里程碑的精神內(nèi)核。

一、彰顯“預(yù)防為主、生態(tài)優(yōu)先”的價(jià)值導(dǎo)向，推動(dòng)發(fā)展理念轉(zhuǎn)型

生態(tài)環(huán)境法典將預(yù)防為主、生態(tài)優(yōu)先作為重要原則，貫穿法典的每一個(gè)章節(jié)、每一條條款，打破了以往“先發(fā)展、后治理”的傳統(tǒng)理念，確立了“生態(tài)興則文明興”的發(fā)展邏輯。這種價(jià)值導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變，不僅體現(xiàn)在法律規(guī)范的設(shè)計(jì)上，更將引導(dǎo)各級(jí)政府、企業(yè)、公民樹(shù)立正確的發(fā)展理念，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方式向綠色低碳轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)同共進(jìn)，為生態(tài)文明建設(shè)提供強(qiáng)大的價(jià)值引領(lǐng)。

二、強(qiáng)化“公眾參與”的制度保障，凝聚生態(tài)治理合力

生態(tài)環(huán)境保護(hù)是全社會(huì)的共同責(zé)任，公眾參與是生態(tài)治理的重要力量。生態(tài)環(huán)境法典專門(mén)細(xì)化了公眾參與的制度設(shè)計(jì)，明確公眾的環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，規(guī)定了環(huán)境信息公開(kāi)、公眾意見(jiàn)征求、舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)等具體制度，為公眾參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供了明確的法律途徑。這種制度設(shè)計(jì)，能夠充分調(diào)動(dòng)公眾參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的積極性，凝聚政府、企業(yè)、公民的治理合力，形成“共建共治共享”的生態(tài)治理格局。

三、對(duì)接國(guó)際環(huán)境法，展現(xiàn)中國(guó)生態(tài)治理的大國(guó)擔(dān)當(dāng)

生態(tài)環(huán)境問(wèn)題是全球性問(wèn)題，需要各國(guó)合力協(xié)同治理。生態(tài)環(huán)境法典立足全球視野，積極吸納國(guó)際環(huán)境法的重要經(jīng)驗(yàn)，將推動(dòng)構(gòu)建公平合理、合作共贏的全球環(huán)境治理體系等重大理念融入法典內(nèi)容，明確我國(guó)在應(yīng)對(duì)氣候變化、生物多樣性保護(hù)、海洋環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的國(guó)際義務(wù)，推動(dòng)國(guó)際環(huán)境義務(wù)向國(guó)內(nèi)法轉(zhuǎn)化。這種立法安排，不僅完善了我國(guó)生態(tài)環(huán)境法律體系，更展現(xiàn)了我國(guó)積極參與全球生態(tài)治理、推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的大國(guó)擔(dān)當(dāng)，提升了我國(guó)生態(tài)環(huán)境法治的國(guó)際影響力。

生態(tài)環(huán)境法典的編纂與實(shí)施，是我國(guó)生態(tài)環(huán)境立法史上的重要里程碑，其重大意義不僅體現(xiàn)在立法形式的創(chuàng)新與法律體系的完善，更體現(xiàn)在制度構(gòu)建的突破與價(jià)值理念的引領(lǐng)。生態(tài)環(huán)境法典的頒布施行，并非生態(tài)環(huán)境立法的終點(diǎn)，而是我國(guó)生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)的新起點(diǎn)。未來(lái)，隨著法典的施行，還需進(jìn)一步完善配套法規(guī)規(guī)章、強(qiáng)化執(zhí)法司法力度，確保法典的各項(xiàng)規(guī)定真正落到實(shí)處，以推動(dòng)我國(guó)生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)邁向更高水平，為強(qiáng)國(guó)建設(shè)和共建清潔美麗世界作出更大貢獻(xiàn)。